烂尾楼已成地方民生之痛 业主“有房难住”

部分项目建设周期已达10年，停工时长超过5年。一些开发商因资金链断裂、项目手续不全等问题，购房业主长期无法收房入住，自身利益诉求得不到有效解决。近期，《经济参考报》记者在全国多地走访发现，烂尾住宅项目已成为地方民生之痛。加之受今年疫情影响，部分业主租房、生活开销压力陡增，一些“有家难回”的业主与项目开发商和地方政府矛盾不断加剧。

受访的业内专家建议，短期来看，可以从政府法院联动、融资模式制度设计等方面有序推动烂尾楼问题解决;从长远看，可以探索房地产预售机制改革试点，尤其是需要利用好房地产上行期的时间窗口，尽早处置化解烂尾楼项目问题。

业主“有房难住”“有家难回”

《经济参考报》记者在多地走访时看到，各地都存在规模大小不一的烂尾住宅项目。

在贵州省黔东南州凯里市，当地一房地产项目(格兰十二号大院)从2015年初开始，长期处于停工状态。由于开发商资金链断裂，在此前较长一段时间内，该项目多次引发业主、施工方、农民工上访。

在黑龙江省哈尔滨市，市民李某在2017年3月交付定金，购买位于哈尔滨市南岗区的华鸿金色纽约项目商品房，2017年6月与开发商哈尔滨华鸿世贸花园房地产开发有限公司签订“商品房买卖合同书”，合同规定2019年9月30日交房， 2017年9月李某开始还按揭贷款。据了解，华鸿金色纽约小区共有商品房近4000套，卖出去了大部分。

李某介绍，从2019年3月开始，华鸿金色纽约项目建设时断时续，施工实际处于停滞状态。2020年7月18日是该项目开发商哈尔滨华鸿世贸花园房地产开发有限公司承诺复工的日子。李某说，这一天，几十名“工人”戴着安全帽出现在工地，放完鞭炮就走了。与华鸿金色纽约项目一路之隔的华鸿金色柏林项目，是华鸿公司开发的另一楼盘，本应2018年就交房，但至今也没建成。

为协调解决问题，8月中旬，哈尔滨市南岗区通过抵押开发商部分房产用于华鸿金色纽约、华鸿金色柏林两项目的电梯、窗户等分包商进场施工。除此之外，南岗区政府协调开发商抵押另一部分总价值近6000万元的房产，支付给承建总包方江苏南通二建有限公司，并明确此笔款项用于开工建设，不能用于抵偿过去欠款，南通二建承诺复工。记者采访了解到，从8月中旬开始，南通二建复工，但进展缓慢。至9月底，开发商答应支付总包方的进度款迟迟不到账，南通二建逐步停工，截至目前工地彻底停工。业主们估算，自今年8月中旬复工至10月初停工，南通二建完成建筑产值远远低于之前抵押的6000万元。

同样，陕西省西安市雁塔区南三环东仪路附近的西江月小区，曾是雁塔区最大的城改项目之一，也是西安市城中村综合改造重点民生工程。但从2010年至今，这个项目的建设工期已延续了近十年，数千名购房业主和数千名西姜村城中村改造的村民仍没有入住房屋。

购买了西江月房屋的业主夏某告诉记者，他2013年在西江月买了房。“按照销售人员的说法，房屋2013年就能建成，我本来是想用作婚房的，现在孩子都上小学了也没交房，我只能在附近租住了8年。”夏某说。

资金链断裂、项目手续不全等成主因

《经济参考报》记者采访发现，各地住宅项目烂尾频发，存在一定的历史客观原因。其中，开发商资金链断裂，项目手续不全是导致住宅项目烂尾多发的主要原因。

首先是开发商资金断裂，深陷债务泥沼。针对西南省份的烂尾项目，当地政府于2015年成立专项工作组，副组长吴某告诉记者。项目涉及的开发商资金链断裂，和之前的城市发展方向规划改变有一定关系。

该开发商杨某说，2012年公司在地方政府买了500亩土地建设工业园区，前后投资近七个亿。然而，工业园区建好后却无人问津。加之2013、2014年房地产行业开始调控。信贷规模收缩，二套房停贷，一套房严格控制，这让开发商的境遇更加雪上加霜，住宅项目的后续建设就跟不上了。

同时，在金融贷款对房地产业收紧的情况下，房地产开发企业从民间高息融资，易形成高额债务，造成资金问题进一步恶化，债权关系越发复杂。

“民间融资虽然能解决一时的问题，但是如果没有将企业输血救活，高额的利息会进一步加剧企业的死亡。”杨某告诉记者。

西江月项目也面临同样的问题。2019年，自称是该项目开发商的陕西长通投资开发有限公司项目总负责人，曾通过互联网“地方领导留言平台”向当地政府求助称：“由于企业资金链断裂，公司急于解决问题，开始向市场融资，由此陷入投资公司‘套路贷’圈套，无法自拔，至今仍在承担高额利息。”

在此背景下，这些项目的开发商非但没有能力筹集到重启项目的必要资金，反而在债务泥沼中越陷越深，导致烂尾住宅项目的解决遥遥无期。

项目违规，手续不全，房子没了“准生证”。2013年10月，西安市建委下发了五证不全项目一律停止销售的通知，西江月项目也被叫停销售行为。

记者采访了解到，在2013年西安市城改政策调整之前，西安市的城中村改造，开发商在完成回迁安置房建设后，可以通过缴纳土地出让金，拿到配套商业用地手续，建设后续的商品房，办理预售证。

但在实际操作中，不少城改项目将安置房与商品房同步建设，希望先通过预售商品房回笼资金，再补交土地出让费用补办手续。

2016年，在接受媒体采访关于西江月项目烂尾的问题时，时任陕西长通投资开发有限公司副总经理的王某就表示，长通公司就是将城改房与商品房同步启动建设，并公开对外销售商品房。

记者了解到，在被监管部门叫停后，西江月的商品楼盘部分，至今仍未缴纳土地出让金，建成的商品房目前仍属于违法楼盘。

但在购房业主看来，开发商明知自身开发的楼盘存在手续问题，仍利用信息上的不对称，坑害消费者。“对方说这个项目是当地最大的城改项目，是政府重点项目，还有机关单位参与团购，让我们一定放心，手续一定能补上，政府也不会放任几千名购房者不管。”西江月购房业主吴某说。

此后，西安市雁塔区也开展了多次针对西江月楼盘的“盘活”行动，但由于西安楼市持续火热，土地出让金节节攀升，加之原有的开发商自身债务关系复杂，引进的新开发商“知难而退”，“救援计划”也始终无法正式出台。

对此，安徽省住建厅房地产市场监管处处长王立国认为，在当下的住宅房地产市场，出于各类不同原因，烂尾住宅问题背后已形成了复杂的债权、债务关系。“事实上，解决住宅烂尾楼的技术难度并不大，只要房子能够建好，就能通过市场销售实现资金回笼，解决现金流断裂问题，但关键是如何处理背后的利益关系。”王立国说。

第三，政府职能部门监管不到位。记者从哈尔滨市住房和城乡建设局获悉，华鸿纽约项目是当地招商引资项目，按照哈尔滨市有关地方政策，哈尔滨市住建局对其实行资金免监管，目前在哈尔滨市成立了华鸿项目协调专班中，市住建局配合南岗区政府开展工作。去年，时任哈尔滨市住建局房开处负责人曾表示，华鸿的资金链没有问题，并承诺华鸿金色纽约会在当年如期进户。

据华鸿纽约项目业主代表反映，2019年6月份以来，华鸿纽约项目出现停工后，众多业主数十次到哈尔滨市住建局维权，要求哈尔滨市住建局按照国家有关规定对开发商进行资金监管，但哈尔滨市住建局一直没有实行资金监管。

直到今年8月份，业主不断维权，在哈尔滨市政府有关领导关注后才完成对其资金监管。业主们表示，资金监管来得太晚，此时华鸿金色纽约的在建住房大部分已销售完毕。“开发商去年下半年以来，销售了一批房子，但由于没资金监管，这些资金不知去向，没有用于复工复产上。”华鸿纽约项目一位业主代表说。

“悬而未决”易激化矛盾

西江月小区的多名购房业主告诉记者，不久前，西江月的部分业主们对小区烂尾楼盘进行走访，对“已具备初步入住条件的楼进行了认定”，部分人员决定回迁入驻烂尾楼。夏某和吴某就是首批入住的人员。

“受疫情影响，我收入不稳定，负担不起租房的费用。8月初，我搬进了烂尾房，只有简易家具，带着充电宝和瓶装水，上厕所还得到小区外的临时公厕。8月7日、8日，又有一些业主决定搬进烂尾楼里，遭到了警方的拦阻。8日，400余名小区业主和警方在西江月小区内发生了冲突，我们后来也被警方从烂尾楼里赶了出来。”夏某说，“但我们还是要尝试、要争取，要尽早住进自己的家。”

在一份西江月小区业主的“求助信”上，业主们表示说，“如果开发商或者政府部门不听劝告，出面阻拦，制造矛盾，威胁业主。那就不是简单回迁入住了，业主们将组织密集的，长期的，规模更大的维权活动。”

去年以来，哈尔滨华鸿纽约和华鸿柏林数千业主不断维权。今年哈尔滨市成立了华鸿项目协调专班，责成南岗区承担起主体责任，市住建局配合。经过几个月的工作，项目进展依然缓慢，业主们表示要继续维权。

中国社会学会副会长、陕西省决策咨询委员会民生组组长石英说。“受2020年疫情影响，一些烂尾住宅的业主生活压力增大，负面情绪上升，更容易出现过激行为，需要地方政府引起重视。”

长短结合妥善处置烂尾项目

受访专家表示，地方政府需重新审视烂尾楼问题，并利用房地产上行周期的时间窗口尽早处置，采取长短结合措施有序推动解决烂尾楼问题。

一是府院联动，一案一策。基层干部认为，烂尾楼项目必须要引入破产重整司法程序，但是远不止是诉诸法律模式可以告终。面对烂尾楼项目的疑难杂症，需要政府、法院两方工作重点形成合力，通力研判，才能确保破产重整工作顺利完成。

合肥市住房保障和房产管理局局长许道和说，考虑到烂尾楼项目涉及部门多，必须要明确责任主体，每个烂尾楼项目都要明确负责推动的责任主体和责任人，对问题进行梳理排查，逐个解决，否则根本无法推动。

他分析认为，没有政府的综合协调，仅仅依靠市场主体自己跑，根本无法推动，比如烂尾楼项目电力、消防等验收时，相关验收标准已经调整，按照新标准无法验收，重新建设又没有资金投入，相关部门害怕本部门承担责任，这种情况下，必须要有人敢于拍板，在确保安全的前提下，允许该项目验收通过。

“这需要地方党委政府敢于担当、积极作为。”许道和说，烂尾楼问题大多一拖再拖，问题积累越来越多，时间越长解决的难度越大，这一特点在合肥包河区国开公馆烂尾楼项目处置过程中比较明显。该项目烂尾近10年，开发企业负责人携带大量房屋预售款逃往美国，连首期700多户业主预交的800万余元房产证办理费用也被卷走。对这类烂尾楼项目，合肥市逐一成立专案组进行化解。目前，该项目第一期房主即将可以开始办理房产证，意味着该项目全面盘活。

记者从西安市住建部门介绍，在处理烂尾楼项目过程中，西安市灞桥区成立遗留问题工作领导小组，由区委常委担任组长、副区长、区法院院长担任副组长，城改、法院、公安、信访和街道办等作为成员单位，发挥府院联动作用，明确成员单位职责分工，建立联席会议制度，做好法律协调、手续推进、施工建设、信访维稳等工作，对工作推进中存在的问题逐一分析研判，制定解决方案，明确措施和完成期限，推动四德公司破产重整工作。府院联动既解决了破产过程中产生的债务清偿、财产分配、企业挽救等法律问题，又发挥政府的社会调整作用，保障了需要政府履行职责的企业税费缴纳、开发手续办理等问题得到制度化、常态化解决。

二是盘活烂尾楼，需解决融资难问题。参与合肥市烂尾楼项目的国厚资产管理股份有限公司执行总裁王东建议，应当针对烂尾楼项目，通过制度设计，解决烂尾楼盘复建过程中的融资难问题。

王东分析表示，银行金融机构目前仍是我国社会融资的主体，银保监部门对房地产行业有明确规定，认定房地产项目属于严格限制融资类目，目前对房地产行业龙头企业才授权融资，一般房地产企业是无法从银行金融机构融资的。烂尾楼项目是房地产行业，如果想通过银行等金融机构融资，则是难上加难。

王东建议，虽然烂尾楼项目确实属于房地产行业，但是由于这类项目普遍涉及诸多业主居住权的问题，是一个民生项目，不应该单纯将其作为房地产类目来限制其融资，而是鼓励银行、信托机构与地方资产管理公司合作为盘活此类项目提供专项融资支持。

他认为，在实际风险可控、有明确信用主体的情况下，银保监部门可以对这类烂尾楼项目实施差异化对待，取消银行、信托等金融机构对这类项目的管理机构放款限制，由金融机构自行判断风险收益，并自行承担相关责任和风险。否则，在没有银行、信托等金融支持的情况下，仅仅市场主体凭借单方面的自有资金实力，来盘活烂尾楼这类重资产，过程艰难、效率较低。“市场对烂尾楼项目有一系列的成熟运作，法律风险处置、债权债务梳理、资产盘活处置运营等方面有着专业队伍，建议处置这类烂尾楼项目充分发挥地方不良资产管理公司的作用。”他说。

三是有序推动房地产预售制度改革。合肥市住房保障和房产管理局调研员苏奎分析认为，从体制机制而言，房地产预售制度是出现烂尾楼项目、引发社会不稳定的因素之一。预售制度是我国房地产行业起步之初借鉴香港地区做法的一套机制。目前，全世界范围的国家和地区(包括香港地区)在内，都已经优化改善该机制，不再实行预售机制。我国应该适时推进预售制度的改革。

地方房产部门对改革预售制度有两种观点。一种观点是应该尽快推进预售制度改革，因为预售制度除了会导致烂尾楼项目，同时也是现在房地产领域纠纷矛盾多发的原因之一，如果不再实行这种“先付钱、后交房”的做法，而是实行“一手付钱、一手交房”的方式，很多针对房屋质量的投诉可以迎刃而解。另一种观点则认为，取消预售制度后，会导致大量房企无法存活，只有少量资金大、规模大的龙头企业存货，容易形成市场垄断，导致房地产市场供给无法满足需求，冲击房地产市场问题。

四是推动房地产长效机制建设。苏奎建议，针对预售制度是否改革的分歧，可以在个别城市、局部地区进行小范围试点根据试点成效，结合其他国家现行的做法，推动房地产长效机制建设，消除房地产领域可能存在的社会风险隐患。合肥市房地产研究所副所长凌斌等房地产专家及地方房产部门人员认为，烂尾楼问题还应利用房地产上行周期的时间窗口尽早处置。当前处于房地产市场上行期，在处置烂尾楼项目时，由于当前房价普遍高于之前的房价，所以房屋销售比较容易。相反，若房地产市场发生波动进入下行期，那么就很难找到愿意接手处置烂尾楼的市场主体，应抓住这一窗口期尽早处置。

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